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【财税理论】构建中国现代税制体系的路径


  从1978年开始,我国税制建设经历了30多年的历程,先后实施了“利改税”、分税制改革、统一内外资企业所得税、“营改增”等一系列重大税制改革,初步建立了一套与我国国情和经济社会发展要求基本符合的税制体系。但随着我国改革的进一步深入,我国税制体系中存在的问题日益显现,与实现税收现代化的要求还有一定的差距,亟须进一步完善。


目前我国税制存在的主要问题


  税收法制建设需要进一步完善。迄今为止,我国现行18个税种中,经全国人大及其常委会审议通过的税收法律,只有《企业所得税法》《个人所得税法》《车船税法》三部实体法和《税收征收管理法》(主席令[2001]49号)  一部程序法,其他的税收制度大多为行政法规、部门规章和地方性法规。税收制度的立法级次低产生多种不利影响,党的十八届三中全会已明确将“落实税收法定原则”写入决定,我国亟须加快推进税收立法步伐。


  税制结构问题突出。我国现行税制自1994年构建以来,经过20多年的调整完善,取得了显著发展,但还存在一些突出问题:税制结构不合理,间接税比重较高;地方税体系不完善;国际税制建设薄弱。


  税收征管能力亟须提升。目前,我国税收征管的基本特征是主征间接税、主要向企业征税,我国70%以上的税收收入来自间接税,90%以上的税收收入由企业缴纳,我国直接税和存量税的征管能力建设相对滞后。现有的征管体制和征管能力难以满足税制改革的需要,亟须改革税收管理方式,提升税收管理能力。


  税制复杂程度不断攀升。自1994年分税制改革以来,我国的税制虽然进行过简化,但其复杂性却在不断增强,税制复杂不仅增加了纳税人了解、熟悉税收政策的遵从成本,也增加了基层税务部门执行税收政策的征管成本。


构建中国现代税制体系的思路


  站在国家治理体系的高度构建新税制。我国的新税制构建要着力解决三个问题。一是落实税收法定原则。新税制构建必须坚持税收法定原则,增强税法的稳定性、规范性和统一性,进而维护全国统一市场。二是逐步提高直接税的比重。目前我国直接税比重偏低,在缩小贫富差距,促进社会公平方面的作用未有效发挥,因此逐步提高直接税的比重就成为了新税制建设的必然选择。三是提高税收征管效能。税收征管效能是国家治理能力的重要体现形式,如果没有高效的税收征管,再好的税制也发挥不了作用。


  站在适应社会主义经济体制发展的角度构建新税制。近年来,随着社会快速发展,我国面临的国内、外环境均发生巨大变化,迫切要求完善税制体系以适应社会主义经济体制的发展需要。新形势下,新税制要在筹集收入的基础上,兼备公平收入分配、促进生态文明等社会功能,并尽量降低对经济效率的损害。具体来讲要从优化税制结构、降低税费负担、加快环境保护税制建设三个方面着手构建。


  站在让纳税更便利的角度构建新税制。一是适当简化税制。应从简并税率级次、保持税法稳定和规范税收优惠政策入手。二是注重发挥税务代理机构的桥梁作用,建立以政府为主导、税务机关为核心、市场中介为补充的多元化纳税服务供给模式。三是强化纳税人权益保护。新税制的构建应进一步规范税务机关的自由裁量权,建立健全纳税人诉求的征集、分析、响应、处理机制,组建全国纳税人协会,形成制约行政权力滥用、维护纳税人权益的一种重要力量,促使税务机关自觉提升纳税服务水平。


  站在“互联网+税务”的大背景下构建新税制。一是加快完善新兴业态的税收法律体系。以《税收征管法》修订为契机,将互联网时代对税收管理的内在要求体现在相关法律中,以立法形式明确各有关部门向税务机关及时提供涉税数据的法律义务,增强数据交换共享的法律刚性。二是转变税收管理模式。充分利用“互联网+”在数据的抓取和增值应用方面的优势,由“以票控税”的传统税源管理向“数据管税”的现代税收管理模式转变。三是强化“互联网+税务”深度融合。除税源管理外,积极推进“互联网+”与纳税服务、税收风险管理、科学决策、队伍建设等多个领域的应用融合,充分发挥信息技术的乘法效应和聚变效应,促进税收工作在更高层面取得更大发展。


  站在构建现代税收文明角度构建新税制。税收文明是政治文明在税收领域的具体体现,笔者认为,现代税收文明应包括征税文明和纳税文明两部分。从提高征税文明的角度来看,一是着力提升税收立法文明,二是着力提升税收管理文明;从提高纳税文明的角度来看,一是完善税收信用体系,二是完善不遵从惩戒机制,三是营造税收文化氛围,努力提升全社会税法遵从度。


  站在与国际税制接轨的角度构建新税制。一是健全国内税法中的国际税收规定。尽快弥补个人所得税法中反避税规定的空白,继续完善企业所得税法中的国际税收规定,补充有利于维护我国税收权益的转让定价调整方法。二是完善支持“一带一路”和企业“走出去”的税收举措。三是积极参与全球税收治理和多边税收事务。积极应对BEPS(税基侵蚀和利润转移)新挑战,加强与其他国家的税收协调与合作,更好应对国际避税等问题。


加快完善地方税体系


  培育地方主体税种。地方税主体税种的选择,采取先易后难、分步实施的策略,短期目标是提高增值税和个人所得税的分成比例,在没有社会阻力的情况下,弥补“营改增”后留下的地方财政缺口;中期目标是加快推进房地产税立法和个人所得税综合与分类改革,构建以房地产税和个人所得税为主要收入来源的地方税体系;长期目标是进一步深化资源税改革,扩大资源税的征税范围,增强其收入功能,建立以房地产税、个人所得税和资源税为主体税种的地方税体系。


  优化地方税税种设置。在推进房地产税的同时要将现有的房产税、城镇土地使用税进行归并,避免重复征税;加快环境保护税的立法开征,将大气污染、水污染、固体废物、噪音等纳入征税范围,采取幅度比例税率形式,便于因地制宜,同时环境保护税的推出应与费改税的进程同步;鉴于耕地具有资源品属性,宜将耕地占用税并入资源税,将耕地列为资源税税目,依照从价计税方法征收资源税;现行印花税制是20世纪80年代制定的行政法规,存在税制陈旧、立法级次低等问题,建议根据当前经济社会发展需要重新设计印花税制,并上升到法律层次。


  作者:林兆华,广东省肇庆市地方税务局党组书记、局长



来源:学习时报


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